Il riconoscimento della categoria di quadro nel pubblico impiego: una questione irrisolta

Siamo davanti ad una questione centrale per lo sviluppo futuro del lavoro nella pubblica amministrazione, che investe uno dei nodi irrisolti della privatizzazione del pubblico impiego. Ancora oggi, benché siano passati anni dalla riforma, nessun contratto collettivo del pubblico impiego, e tantomeno quello del comparto scuola, ha previsto il riconoscimento della categoria di quadro nel sistema di classificazione del personale.
Il lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione continua ad essere retto da una organizzazione fondata unicamente sulla suddivisione tra dirigenti e personale delle aree. In mezzo, tra queste due macro categorie, non c’’è nulla, perchè i contratti collettivi di comparto del settore pubblico non hanno ritenuto di istituire una qualifica intermedia, che rappresenti e riconosca le specifiche problematiche di quella parte (numerosa) dei lavoratori pubblici che rivestono funzioni di elevata responsabilità e specializzazione.

La mancata previsione di un inquadramento separato e distinto per le professionalità medio-alte finisce per tradire lo spirito della riforma del pubblico impiego, impedendo che il modello di organizzazione delle aziende private sia pienamente esteso alla pubblica amministrazione. La classificazione del personale dipendente nelle quattro categorie (di operaio, impiegato, quadro e dirigente) delineate dall’’art. 2095 cod. civ. costituisce uno dei tratti essenziali del lavoro privato, in assenza del quale il processo di “privatizzazione” del pubblico impiego non può dirsi compiuto.
Ed a risentire di questa perdurante diversità nel sistema di classificazione sono proprio le professionalità elevate, che per effetto del loro indistinto inquadramento nella più generale categoria del personale delle aree vedono negata la specificità degli interessi e delle problematiche di cui sono portatrici.

Per quanto concerne il comparto scuola, in particolare, il modello di inquadramento operante nel settore pubblico impedisce di riconoscere ai Direttori dei Servizi Generali e Amministrativi sul piano giuridico/contrattuale una propria autonoma identità professionale, che rappresenti e persegua gli specifici interessi di cui questa categoria di lavoratori è portatrice. La soluzione di questo problema, che il contratto collettivo del comparto scuola si ostina a non voler riconoscere, è alla base di un vasto contenzioso che, nel recente passato, le organizzazioni sindacali hanno avviato presso le Direzioni Provinciali del Lavoro di tutta la Penisola.

Il punto di partenza, da cui occorre iniziare la disamina delle argomentazioni che sorreggono l’’istanza di riconoscimento della categoria di quadro, è costituito dalla legge 13.5.1985 n. 190, che ha operato la suddivisione dei prestatori di lavoro subordinato nelle quattro categorie civilistiche degli operai, impiegati, quadri e dirigenti. Trova, in particolare, applicazione l’’art. 2, co. 1, della legge 13.5.1985 n. 190, a norma del quale “La categoria dei quadri è costituita dai prestatori di lavoro subordinato che, pur non appartenendo alla categoria dei dirigenti, svolgano funzioni con carattere continuativo di rilevante importanza ai fini dello sviluppo e dell’attuazione degli obiettivi dell’impresa“.

Attraverso questa disposizione il legislatore ha delineato gli elementi essenziali che caratterizzano la posizione di quadro e la distinguono dalle altre categorie legali in cui sono stati suddivisi i lavoratori dipendenti: primo: il quadro si caratterizza per essere il profilo professionale che nella gerarchia interna viene subito dopo il dirigente; secondo: il quadro è preposto all’esercizio di attività che contribuiscono in modo significativo al perseguimento dei risultati e delle finalità dell’’amministrazione; terzo: il quadro esercita dette funzioni di rilevante importanza con carattere di continuità.

La stessa lettura della norma è stata resa dalla giurisprudenza di legittimità, che ha osservato come “(……) l’art. 2, 1° comma, legge citata conteneva una definizione sufficientemente articolata e diffusa della categoria in questione, facendo riferimento ad una posizione aziendale immediatamente successiva a quella dei dirigenti, alla rilevante importanza delle funzioni, alla loro continuità ed alla loro inerenza agli obiettivi dell’impresa; definizione nella quale andavano sottolineati sia il valore del collegamento tra la rilevante importanza delle funzioni e gli obiettivi dell’impresa, in virtù del quale la posizione aziendale dei quadri doveva ricondursi nell’ambito dell’attività direzionale dell’impresa, sia la collocazione degli stessi tra la categoria dei dirigenti e quella degli impiegati (…)” (Cass. 27.2.1995 n. 2246; nello stesso senso, Cass. 2.12.1998 n. 12214).

Nel comparto scuola, dall’’applicazione di questa disciplina, deriva il diritto dei Direttori dei Servizi Generali e Amministrativi, che ricoprono responsabilità ed esercitano funzioni corrispondenti alla definizione della posizione di quadro dettata dalla legge 13.5.1985 n. 190, al riconoscimento della relativa categoria di inquadramento.
Il Direttore dei servizi generali e amministrativi si trova, in questo senso, al vertice dell’organizzazione tecnico-amministrativa della scuola, essendovi in posizione a lui sovraordinata il solo Capo d’Istituto, inquadrato nella categoria di dirigente. Il DSGA ricopre, inoltre, funzioni di primo piano per lo sviluppo e l’attuazione degli obiettivi dell’amministrazione scolastica, coordinando il lavoro di tutto il personale ATA e gestendo i servizi generali, amministrativi e contabili della scuola.

In sostanza, alla luce dell’’ampio e articolato ventaglio di responsabiltà che ne connotano il ruolo professionale, risulta che il DSGA svolge funzioni che incidono in modo significativo e determinante nella realizzazione degli obiettivi dell’amministrazione scolastica. In questo quadro normativo, la pretesa della pubblica amministrazione di escludere il pubblico impiego dal campo di applicazione della legge 13.5.1985 n. 190 e, più in generale, dal sistema di classificazione del personale delineato dall’art. 2095 cod. civ. non può essere condivisa.

Le disposizioni sul lavoro privato sono state, infatti, estese in via generalizzata ai rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, con la sola eccezione di alcune materie indicate tassativamente dal legislatore. E tra le materie per le quali continua ad operare una normativa speciale, separata e distinta rispetto alla disciplina dei rapporti di lavoro di diritto privato, non rientrano le disposizioni che concernono il sistema di classificazione dei lavoratori. In nessun passaggio della riforma, le cui disposizioni sono oggi raccolte nel Testo Unico del pubblico impiego (il D.Lgs. 30.3.2001 n. 165), è dato rinvenire una riserva di legge con riferimento all’art. 2095 cod. civ. ed al modello di classificazione del personale operante per le imprese.

Ma il riconoscimento della qualifica di quadro non può essere vanificato neppure dalla mancata previsione della categoria da parte del contratto collettivo. Anche sotto questo profilo, le valutazioni dell’’amministrazione scolastica devono essere fermamente contestate. Se è vero che gli artt. 2, II° comma, e 3 della legge 13.5.1985 n. 190 prevedono che i requisiti di appartenenza alla categoria di quadro siano stabiliti dalla contrattazione collettiva entro un anno dall’entrata in vigore della legge, è altrettanto indiscutibile che il difetto di intervento da parte di quest’ultima non può impedire l’attribuzione della qualifica.

Il diritto alla categoria di quadro nasce direttamente dalla legge e deve essere riconosciuto anche in mancanza di una disciplina contrattuale collettiva integrativa. La giurisprudenza di legittimità ha avuto più di un’’occasione per confrontarsi con questa problematica ed è giunta alla conclusione che “Il diritto al riconoscimento della qualifica di quadro, istituita dalla legge 13 maggio 1985 n. 190, è configurabile anche se, entro l’anno dall’entrata in vigore della legge, la contrattazione non abbia provveduto, a norma degli artt. 2 e 3, a stabilire i requisiti di appartenenza alla categoria.” (Cass. 27.2.1995 n. 2246; v. anche, Cass. 2.12.1998 n. 12214).

Il giudizio reso dalla giurisprudenza di legittimità è pienamente condivisibile, tanto più se si considera che lo stesso art. 2095 cod. civ., nel suo II° comma, opera un analogo rinvio alla contrattazione collettiva, senza che in passato ciò abbia mai impedito la rivendicazione delle categorie di operaio, impiegato e dirigente in difetto di uno specifico intervento della disciplina contrattuale collettiva.

Negare all’art. 2095, cod. civ. carattere immediatamente precettivo significherebbe, del resto, subordinare l’applicazione della legge nazionale all’intervento di una fonte secondaria, quale necessariamente è la contrattazione collettiva, con evidenti effetti negativi sulla certezza del diritto. E’ sufficiente che la contrattazione collettiva rinvii a tempo indeterminato la configurazione della categoria di quadro, o che, come nella fattispecie, ometta completamente di provvedere al riguardo, per vanificare l’operatività stessa della legge.

La conclusione cui si perviene seguendo questo ragionamento è manifestamente inammissibile. L’autonomia negoziale delle parti sociali, infatti, non può mai essere assoluta, ma deve rimanere necessariamente circoscritta nell’ambito delle norme fondamentali che regolano il rapporto di lavoro. Accettare una conclusione differente significherebbe travolgere il sistema stesso di gerarchia delle fonti.

Anche a questo proposito, meritano di essere riportate le osservazioni della Suprema Corte, per la quale si pone il problema se “la qualifica di “quadro” possa essere attribuita solo per la legge, se, in altre parole, la detta qualifica possa trovare fondamento direttamente nella sua legge istitutiva o questa, per dar effettiva vita ai “quadri” nel mondo del lavoro, debba essere integrata necessariamente dalla contrattazione collettiva.”
“

Ritiene il Collegio fondata la prima delle due alternative, proprio perchè dalla citata legge nulla viene previsto per il caso in cui la contrattazione collettiva non segua entro un anno dalla sua entrata in vigore e non potendosi ritenere che la legge, nel momento stesso in cui introduceva nell’ordinamento giuridico la categoria in esame, abbia previsto la possibilità che ciò fosse lasciato senza limiti di tempo alla volontà delle parti collettive, le quali potevano persino non dare affatto applicazione alla legge stessa.“

“Va, dunque, affermato che, laddove la normativa collettiva non provveda con norme proprie a dare attuazione alla legge, il giudice possa attribuire la qualifica di quadro al lavoratore dipendente sulla base delle indicazioni specifiche poste dalla legge n. 190/1985 (…)” (Cass. 2.12.1998 n. 12214, cit.).

Alla luce di queste considerazioni, si ritiene corretta la posizione di quanti, in una funzione di tutela delle istanze di cui sono portatrici le alte professionalità del pubblico impiego, continuano ad insistere per l’estensione della categoria di quadro al lavoro nella pubblica amministrazione.
Si segnala che, in senso favorevole, si è recentemente espresso il Giudice del lavoro del Tribunale di Savona, che ha riconosciuto il diritto di una lavoratrice alle dipendenze del Ministero della Giustizia al riconoscimento della categoria di quadro pur in mancanza di una specifica previsione del contratto collettivo.

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